金良姬 大邱大学经济金融系教授
为了打破左右对华战略竞争成败的先进半导体的委托生产(代工)依赖于东亚的现实，美国于2022年引入了《科学与芯片法案》。这是“产业政策”复活的代名词，意为政府介入并支援一个国家的特定企业或行业。该法案实施后，美国企业英特尔成为了1号受益者，另外也带动了台积电(TSMC)和三星在美国的投资。
但在法案实施第二年的今天，以美国半导体复苏为目标的产业政策亮起了红灯。英特尔因无法战胜代工技术停滞在2018年的7纳米芯片，决定分拆代工业务。台积电则因高级工程师不足、不适应美国的劳动惯例和组织文化、建筑费用暴涨等原因，一直推迟量产开始时间。三星也苦恼于低迷的收率，最终只留下最少的人力，与合作公司一起暂时撤离。至此，美国面临着资源配置效率低下、资金浪费和高成本结构固化等典型产业政策弊端的危险。但是，比起预想的失败，现在更接近预想的难关。这也是大家关注美国下一步的原因。
产业政策的起源可以追溯到14世纪，但最近一段时间在被遗忘后又开始出现。以2023年为准，产业政策措施达到2500项以上，国家间的补贴竞争已经成为现实。其中三分之二以上是歧视性贸易扭曲措施，约一半是美国、中国和欧盟(EU)引进的，三分之二的战略目标是绿色转型、供应链恢复力和国家安全等(IMF and Global Trade Alert，2024)。但是这么多项真的会成功吗？让我们在美国半个世纪的产业政策史上寻找答案的线索。美国1970年以后引进的18项重要产业政策措施中，获得肯定评价的情况是在没有筛选产业和企业的情况下，设立和培育促进研究开发的国防高等研究计划局(DARPA)。美国半导体的发展不是DARPA成功的原因，而是结果。相反，为了救活衰退的产业，与贸易保护措施相结合的产业政策几乎失败。
那么，从韩国的角度提出两个问题。第一，美国对面临危机的英特尔有什么其他计划？如果美国营救英特尔获得成果，三星代工业务全球第二的地位将岌岌可危。但考虑到英特尔的现状，美国政府对英特尔的支持很有可能会竹篮打水一场空。届时，美国的Plan B将是台积电和三星，不过，和英特尔一样需要与顾客竞争的三星，台积电 将更有可能是最大受益者。无论在哪种情况下，对三星来说都是不利的，就像日本企业一样，美国完全可能以经济安全为名要求他们出售美国法人的部分股份。
第二，从美国的历史事例来看，韩国产业政策的道路是什么？冷静地说，韩国的代工前景不明朗，存储器强者的地位也很难维持。正如半导体制造的竞争力从美国经由日本东进韩国一样，总有一天会走向中国。韩国制造业整体地基下沉已成为不可抗拒的趋势。韩国目前也没有捷径，只有向高带宽存储器(HBM)等不可替代的高附加值产品转型，才能推迟将至的未来。为此，在韩国国内营造开放的制造创新生态系统、促进不事先指定胜者的研究开发、优待研究人员是关键。大幅削减研究开发预算的短视做法只会让研究人员和技术流向竞争国家。2023年产业技术外流事件总数为28起，创下近5年来的最高纪录。其中一半以上是半导体技术，三分之二转移到了中国。
同时，在与强国的补贴竞争中没有获胜本领的韩国，应该警告这将导致贸易纠纷恶化，并为建立基于规范的公平竞争平台进行国际合作。通过自由贸易协定(FTA)创造新市场、加强中坚国家联盟、在区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)内营造中国遵守国际规范的条件等也是不可或缺的课题。但是，作为支持率为20%的危险政府，中长期战略规划和贸易协定的签署也很困难。在克服前景迷茫的全球环境方面，政局稳定也是必需的。